醞釀長達(dá)數(shù)年的油氣體制改革方案終于出爐。據(jù)新華社5月21日晚間消息，近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（下稱《意見》），明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。電力改革和油氣改革是當(dāng)前能源改革中最“難啃”的兩塊硬骨頭。自2015年3月新一輪電改方案下發(fā)后，油氣改革方案何時出臺及所涉內(nèi)容愈加成為能源行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。
值得注意的是，《意見》明確提出，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。此外，分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。這意味著，業(yè)內(nèi)頗具爭議、遭到大型油氣央企抵制的管道獨(dú)立開弓沒有回頭箭。
業(yè)內(nèi)分析人士對澎湃新聞（
www.thepaper.cn）表示，從目前已經(jīng)公開的《意見》內(nèi)容表述來看，市場開放的認(rèn)識得到統(tǒng)一，但依然缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和時間表。未來有哪些具體規(guī)則需要改、如何改，政策層面尚不明確。
分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開
《意見》強(qiáng)調(diào)，深化石油天然氣體制改革要堅持問題導(dǎo)向和市場化方向，體現(xiàn)能源商品屬性；堅持底線思維，保障國家能源安全；堅持嚴(yán)格管理，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)安全；堅持惠民利民，確保油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠；堅持科學(xué)監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用；堅持節(jié)能環(huán)保，促進(jìn)油氣資源高效利用。
據(jù)澎湃新聞了解，油氣體制改革自2014年起便開始醞釀，2015年年底才最終成稿上報，此后幾易其稿。官方文件中，油氣體制改革屢屢與電力體制改革被同時提及。
今年的政府工作報告明確提出，深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。抓好電力和石油天然氣體制改革，開放競爭性業(yè)務(wù)。今年4月，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了
國家發(fā)改委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中提及，加大電力、油氣等重點(diǎn)行業(yè)改革力度。
油氣與電力體制改革之所以是能源改革的“深水區(qū)”，是由于這兩個領(lǐng)域長期存在行政壟斷，一旦動刀，牽一發(fā)而動全身。由于種種原因，中國油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式。此外，現(xiàn)行的以國家定價為主的定價機(jī)制，無法準(zhǔn)確反映國內(nèi)市場的真實(shí)供求關(guān)系與成本變化。
以壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)為例，一直以來，國內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有
中石油、
中石化、
中海油和
延長石油，“占地盤”、“圈而不探”現(xiàn)象突出。
從《意見》來看，上游領(lǐng)域改革是此次油氣體制改革的核心內(nèi)容之一。《意見》部署的八大重點(diǎn)改革任務(wù)中，第一點(diǎn)便提及：完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。
油氣管網(wǎng)獨(dú)立是此輪油氣改革的重頭戲。長久以來，業(yè)內(nèi)對于改革的共識是，中游必須首先實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立，否則市場化缺乏必要基石。數(shù)據(jù)顯示，中國油氣管道總里程已達(dá)12萬公里，主干油氣網(wǎng)處于中石油、中石化、中海油被高度壟斷經(jīng)營。其中，中石油運(yùn)營著全國約70%的
原油管道及約90%的天然氣管道。
《意見》明確，改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。
下游環(huán)節(jié)，《意見》提出，深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革，提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力。制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。提高國內(nèi)原油深加工水平，保護(hù)和培育先進(jìn)產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能。加大天然氣下游市場開發(fā)培育力度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。
上述幾點(diǎn)意見，均為長期以來市場改革呼聲較高的領(lǐng)域。中國石油(7.600, -0.02, -0.26%)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員張衛(wèi)忠表示，近年來，推進(jìn)干線管道獨(dú)立、管輸和銷售分離、民營企業(yè)公平接入等呼聲很高，此次《意見》也明確了這一改革方向。《意見》提出分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，這是比較穩(wěn)妥的，符合當(dāng)前中國油氣行業(yè)的實(shí)際。
但亦有市場人士對澎湃新聞提出擔(dān)憂，“《意見》給人的總體感覺是緊迫性不強(qiáng)，市場在具體運(yùn)營過程中仍然需要繼續(xù)摸索。個人感覺，在地?zé)挼倪M(jìn)口原油管理政策之后，就沒有再看到令人眼前一亮的政策落地了。”
完善成品
油價格形成機(jī)制，發(fā)揮市場決定價格的作用
在定價機(jī)制上，《意見》提出，改革油氣產(chǎn)品定價機(jī)制，有效釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力。完善
成品油價格形成機(jī)制，發(fā)揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調(diào)控權(quán)。推進(jìn)非居民用氣價格市場化，進(jìn)一步完善居民用氣定價機(jī)制。依法合規(guī)加快油氣交易平臺建設(shè)，鼓勵符合資質(zhì)的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。加強(qiáng)管道運(yùn)輸成本和價格監(jiān)管，按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，科學(xué)制定管道運(yùn)輸價格。
但具體到現(xiàn)有的成品油定價機(jī)制存在哪些不足、須從哪些方面著手完善，《意見》的現(xiàn)有公開資料并未披露。
完善油氣儲備體系，提升油氣戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)能力。建立完善政府儲備、企業(yè)社會責(zé)任儲備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲備體系。完善儲備設(shè)施投資和運(yùn)營機(jī)制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設(shè)施投資運(yùn)營。建立天然氣調(diào)峰政策和分級儲備調(diào)峰機(jī)制。明確政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)夤竞痛笥脩舻膬湔{(diào)峰責(zé)任與義務(wù)，供氣企業(yè)和管道企業(yè)承擔(dān)季節(jié)調(diào)峰責(zé)任和應(yīng)急責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)日調(diào)峰責(zé)任主體，鼓勵供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)夤竞痛笥脩粼谔烊粴赓忎N合同中協(xié)商約定日調(diào)峰供氣責(zé)任。
今年全國兩會期間，國家發(fā)改委副主任、
國家能源局局長努爾·白克力在接受媒體采訪時曾透露，油氣體制改革方案發(fā)布實(shí)施后，國家發(fā)改委和國家能源局將研究制定勘探開采、管網(wǎng)運(yùn)營等方面配套文件，以及綜合改革試點(diǎn)方案和專項改革實(shí)施方案，積極穩(wěn)妥開展試點(diǎn)工作。
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